破解基层“小马拉大车”难题

　　编者按

　　近日召开的中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议指出，整治形式主义为基层减负是攻坚战、持久战，要围绕当前发展大局来推进工作，奔着问题去、盯着问题改，继续抓深抓实，务求取得实效。岁末将至，各类考核评价本是检验工作成效、激励担当作为的重要抓手，却在部分地区异化为基层的“额外负担”，分散了抓落实、办实事的精力。整治形式主义绝非“一阵风”，更不能“雨过地皮湿”。唯有靶向纠治、久久为功，才能让基层轻装上阵，让实干担当蔚然成风。

——————————

　　基层治理是国家治理的基石，提升基层治理现代化水平，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。要提升基层治理效能，既要以高水平制度建设为基层赋能，也要深入整治形式主义问题，切实为基层减负。围绕基层治理、基层减负等话题，中国人民大学公共治理研究院副院长，公共管理学院教授、博士生导师唐钧分享了其专业见解。

　　中青报·中青网：近日，多家主流媒体在报道中提到，部分地区在基层治理实践中存在文稿材料模式化倾向明显、会议数量较多、工作过度留痕等现象。我们应如何看待这些现象？从长远看，这些情况可能会对基层治理效能产生怎样的影响？

　　唐钧：基层工作以“公共服务效能”为导向。因此，其目标应聚焦在能否取得好的实践效能上。上面提到的现象，我建议分3个层面来看。第一个层面是基层治理的对象和环境，基层治理往往要同时面对不同的工作内容和服务对象，社会对基层工作的要求也在不断提高；第二个层面是基层干部的人才激励与管理，基层普遍面临“能人”干部留不住、队伍结构老龄化趋势凸显、职业晋升和待遇不足导致积极性不足等问题；第三个层面是基层工作的规范和保障，有了制度保障，才能确保基层人、财、物有序流动，确保公共事务处理流程规范化。

　　总体而言，这些现象既体现了基层治理对规范化、精细化的追求，也是在“小马拉大车”背景下，部分基层干部被动应付的表现。长此以往，这些情况会大量挤占干部服务群众的精力，损耗基层干部的积极性，最终影响公共服务成效。

　　中青报·中青网：基层治理压力大的原因体现在哪些方面？您如何理解基层在任务下派、权责匹配和资源保障方面的困境，以及在公共服务需求日益多样化背景下，基层应对矛盾调解、安全监管等职责所面临的能力挑战？

　　唐钧：基层治理压力大是治理结构和治理对象两方面共同导致的。前者在于基层任务、权责、资源的不匹配。上级部门常以“属地管理”为由，将不属于基层或是基层无法独立完成的任务委托下派；不同部门各自向基层派任务、提要求，形成“上面千条线、下面一根针”的局面。基层承担了远超行政能级的责任，却未获得对应的权限、编制、财政等资源支撑，便会陷于“超负荷运转”的状态。

　　当前，人民群众对公共服务的要求日益提高，基层的公共服务供给已从均等化向精细化、多元化方向发展。与此同时，基层还承担着调解矛盾纠纷、安全监管执法等职能，这也对基层干部的综合素养提出了更高的要求。

　　中青报·中青网：不久前，中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议在京召开。整治形式主义为基层减负，其核心目标是什么？应当聚焦哪些方向？

　　唐钧：基层是国家治理的神经末梢，是政策落地的“最后一公里”。基层减负的核心目标，就是让基层的工作重心回到服务群众、推动发展的本质上来。因此，建议聚焦以下3个重点方向，推进基层减负工作：

　　一是进一步梳理基层政府的主责主业，避免基层党政部门陷入“无限兜底”的困境。通过“清单管理”等方式，明确和固化基层政府的职责边界，使得基层政府的工作重心始终围绕党的建设、经济发展、民生服务、平安法治等核心任务展开，让基层干部从无关的事务中解脱出来，有更多时间和精力深入群众、解决实际问题；

　　二是进一步加强“依法履职”的制度保障，有效防范“责任转嫁”等问题。应按照“责任法定”的原则，明确哪些责任必须由基层承担、哪些应由上级部门统筹，杜绝随意摊派任务、转嫁责任的现象，从制度层面防止基层干部承接不必要的工作负担；

　　三是进一步提升“数智”赋能成效，着力解决“数字负担”等问题。通过整合政务服务平台，打破数据壁垒，优化会议与文件审批流程，减少不必要的检查考核，让“数据多跑路、干部少跑腿”，把更多时间用在为群众办实事、解难题上。

　　中青报·中青网：应以什么标准衡量各地各部门推进基层减负工作取得的效果？

　　唐钧：关键要看相关检查有没有真正让基层干部从形式主义的束缚中解脱出来，把更多精力投入到服务群众、推动发展的实际工作中。具体而言，我建议从以下3个方面进行考量：一是基层干部的工作状态是否得到改善，是否有更多时间深入基层一线，与群众面对面交流，解决群众急难愁盼问题；二是基层工作的实际效能是否增强，经济发展、民生改善等核心任务的推进进度和质量是否有切实提高；三是群众的满意度是否得到提升，基层干部对减负工作的认可度和获得感是否持续提高等。

　　中青报·中青网：针对基层任务多、压力重等具体情况，您认为可以采取怎样的对策加以解决？

　　唐钧：减轻基层负担，关键在于有效解决基层“小马拉大车”的问题。针对这一问题，要构建以乡镇（街道）履行职责事项清单为基础，建立健全“减负、赋能、协同三位一体”的治理体系。

　　要做到“小马减负”。通过“三张清单”，将基层政府承担的任务进行优化，只保留核心职责，明确“必须为”和“不可为”的边界，避免随意摊派任务。针对不同地区发展水平不一的现状，可以“因地制宜”开展定制工作。以江苏省无锡市周铁镇乡镇（街道）履行职责事项清单的梳理和完善为例，事项梳理过程中，当地结合太湖湿地、历史古镇等资源，围绕打造“生态+文化”的旅游品牌，重点强化乡村振兴、生态保护等任务条目，与区域定位契合，使基层干部更专注于服务本地特色发展。

　　要做到“为马赋能”。建立“上下联动”的资源联动机制，推动资金、技术、队伍等要素向基层倾斜，为偏远乡镇配备专业团队，引入数字化服务平台；提升自主裁量权，赋予乡镇（街道）统筹协调权，使基层在资源调配、人员安排上有更大自主权。

　　要做到“众马合力”。整合机关、企业、社会组织力量，构建“党建引领、多方参与、优势互补”的协同治理格局。建立“群众点单、支部派单、党员接单、群众评单”的服务机制，将群众需求与党员服务对接。通过“问题共商、任务共担、成果共享”的模式，增强群众参与度与认同感。

　　中青报·中青网：在您开展学术研究、与各地政府交流合作的过程中，还有哪些可供参考的基层实践经验，能切实提高基层治理水平，化解基层问题？

　　唐钧：以我在江苏省张家港市开展的实地调研为例，当地有三项经验具有较强的参考价值。

　　基层治理的战略部署要从单纯追求“扩权赋能”，向促进“能级适配”转变。张家港市的特大镇治理改革试点立足“三镇合并”，构建“乡镇抓总-片区做实-村社共治”；在资源配置方面，锚定城市副中心、省级高新区、“高铁新城”，推动资源向塘桥“迁移”；在运转方面，发挥“高新三环”党建品牌效能，“内环”聚焦经济，“中环”赋能治理，“外环”服务乡村。

　　基层治理的减负工作需要固化为常态化机制。张家港市依托OA系统，构建“入口关、监测关、处置关”：首先，任务必须关联清单，否则不予印发；其次，基层可标记“疑似清单外任务”；再次，建立“申诉受理-分类研判-协同处置”闭环。

　　基层治理要提升对基层干部的综合激励与人文关怀。张家港市开展“因事设岗、依责定岗”试点，推动从“身份管理”向“岗位管理”转型。一方面，编制《岗位全量表》和《岗位说明书》。另一方面，打破身份壁垒，设置“机动工作岗”，实现“事有人干、责有人负、能有提升”。